Antrag: Landeshaushalt 2021: Corona-Niedersachsenfonds jetzt starten! Öffentliche Infrastruktur enkeltauglich sanieren, in soziale und gesundheitliche Vorsorge und konsequenten Klimaschutz investieren, Niedersachsen in der Pandemie zusammenhalten!

zu

Entwurf eines Gesetzes zur Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2021 (Haushaltsgesetz 2021 - HG 2021 -)

Gesetzentwurf der Landesregierung - Drs. 18/7175 neu

Beschlussempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen - Drs. 18/8040

Der Landtag wolle beschließen:

Entschließung

Der Landtag stellt fest:

Die Pandemie hat die Koordinaten der Haushaltsplanung fundamental verändert:

Die Phase stetig steigender Steuereinnahmen der letzten Jahre ist beendet. Die Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie haben einen massiven Rückgang der Steuereinnahmen bewirkt. Zwei Nachtragshaushalte dienten der akuten medizinischen Hilfe und den wirtschaftlichen Hilfen. Zur nachhaltigen Unterstützung der Kommunen und zur Sicherung zukunftsfähiger Arbeitsplätze ist jetzt ein starker konjunktureller Impuls notwendig.

Die Anzeichen für durchgreifende klimatische Veränderungen werden immer deutlicher:

Die Folgen für Land-, Forst-, Wasserwirtschaft und Küstenschutz schlagen sich bereits mit dreistelligen Millionenbeträgen im Landeshaushalt nieder. Mittelfristig werden die Kosten für Klimaanpassung den Haushalt dominieren, wenn nicht entschieden gegengesteuert wird. Langfristig lässt sich die Hauptdeichlinie nicht halten, wenn die Klimaveränderungen nicht gestoppt werden.

Die Landesregierung klammert sich beim Landeshaushalt an Symbole während die Infrastruktur kaputtgespart wird:

Der Wert des Immobilienbestandes und damit des Landesvermögens sinkt, weil viel zu wenig in Bauunterhaltung und energetische Sanierung investiert wird. Allein bei der Bauunterhaltung von Hochschul-, Gerichts-, Krankenhaus-, Polizei-, Finanzamts- und Schulgebäuden von Land und Kommunen liegt der Bedarf über 10 Mrd. €. Die energetische Sanierung und die Ausstattung mit digitaler Infrastruktur kommt noch dazu.

Das Land braucht einen starken konjunkturellen Impuls, um die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie aufzufangen:

Die Pandemie ist unerbittlich in Bezug auf viele Geschäftsmodelle. Staatliche Hilfe muss kritische Infrastruktur stützen und Branchen, die zukunftsfähige enkeltaugliche Produkte und Dienstleistungen entwickeln. Der Staat muss sich Hilfen für Unternehmen verweigern, die sich auf Steueroasen und Geldwäsche stützen, die Ausbeutung fossiler Rohstoffe weitertreiben oder interne Kosten zulasten des Gemeinwohls externalisieren.

Die soziale Spaltung verhindern. Starke Schultern müssen mehr tragen. Lastenausgleich planen.

Viele Menschen müssen derzeit von reduziertem Kurzarbeitergeld leben, haben ihren Arbeitsplatz, ihr Einkommen, ihren Aushilfs- oder Studijob verloren, der entscheidend zum Lebensunterhalt beitrug. Hohe Mieten beanspruchen einen Großteil des Nettogehalts. Für eine Verbesserung der Einnahmen müssen vermögende und sehr gut verdienende Personen im Rahmen eines Lastenausgleichs herangezogen werden. Soziale Gerechtigkeit bei der Bewältigung der Krise und der Transformation ist unabdingbar für eine stabile Demokratie und eine gute Zukunft.

Deutschland lebt von Bildung, Innovation und Rechtsstaatlichkeit:

Massive Zukunftsinvestitionen sind essentiell, um Autokraten, Despoten und Diktaturen auch wirtschaftspolitisch Grenzen aufzeigen zu können. In einem Hochlohnland wie Deutschland darf man die Zukunft nicht verschlafen. Know How ist unser Rohstoff. Investitionen in gute Bildung, Kreativität, Kultur und Innovation sichern die Grundlagen unserer freiheitlichen Demokratie, die sich auf Recht und Gesetz stützt.

Der Landtag fordert die Landesregierung auf:

1. Aus Mitteln des COVID 19 Sondervermögens des Landes einen Corona-Niedersachsenfonds mit einem Stammkapital von 1 Mrd. € aufzulegen.
2. Dem Landtag den Entwurf eines Rahmenvertrages zur Bewirtschaftung des Niedersachsenfonds mit der NBank vorzulegen und alle bankrechtlichen Vorkehrungen zur Ausfüllung des Auftrages durch die NBank vorzubereiten.
3. Im Rahmenvertrag vorzusehen, dass der Niedersachsenfonds im Rahmen der vom Landtag definierten Ziele insgesamt Anleihen im Wert von zehn Mrd. € zur Finanzierung von Investitionen begeben kann.
4. Zielvereinbarungen für einen Unterfonds in Höhe von drei Mrd. € für klimaneutrale Neubau-, Unterhaltungs- und energetische Sanierungsinvestitionen von Schulen, Kindergärten und Bildungseinrichtungen in kommunaler Trägerschaft vorzulegen.
5. Zielvereinbarungen für einen Unterfonds in Höhe von zwei Mrd. € für klimaneutrale Neubau-, Unterhaltungs- und energetische Sanierungsinvestitionen von Hochschulen, Stiftungshochschulen und Studentenwerken des Landes und für innovative nachhaltige Forschungsvorhaben vorzulegen.
6. Zielvereinbarungen für einen Unterfonds in Höhe von zwei Mrd. € für klimaneutrale Neubau-, Unterhaltungs- und energetische Sanierungsinvestitionen von Krankenhäusern, Gesundheitszentren und Hochschulkliniken vorzulegen.
7. Zielvereinbarungen für einen Unterfonds in Höhe von einer Mrd. € für Investitionen in Infrastruktur zum klimaneutralen Umbau der Energieversorgung, der Mobilität, in Energie- und Klimaforschung sowie den Erhalt natürlicher Kohlenstoffspeicher vorzulegen.
8. Zielvereinbarungen für einen Unterfonds in Höhe von einer Mrd. € für klimaneutrale Neubau-, Unterhaltungs- und energetische Sanierungsinvestitionen von Gerichtsgebäuden, Polizeigebäuden, Finanzämtern, Schul- und Behördengebäuden des Landes vorzulegen.
9. Zielvereinbarungen für einen Unterfonds in Höhe von einer Mrd. € für klimaneutrale Neubau-, Unterhaltungs- und energetische Sanierungsinvestitionen von Wohnungen einer Landeswohnungsbaugesellschaft und von kommunalen Wohnungsbaugenossenschaften im unteren und mittleren Preissegment vorzulegen.
10. Eine vom Landtag eingesetzte Fonds-Investkommission bei der NBank vorzusehen, die Informations- und Akteneinsichtsrechte beim Fonds hat und zudem regelmäßige unterjährige Berichte des Fonds und der Landesregierung zur Umsetzung der Zielvereinbarungen und des Rahmenvertrages an den Landtag vorzusehen.
11. Im Rahmenvertrag des Landes mit der NBank Finanzierungsmodelle für Investitionen in Infrastruktur des Landes und in Infrastruktur der Kommunen vorzusehen. Dabei sind Vorschläge für angemessene und nachhaltige Entgelte für Leistungen des Fonds zu machen.

Begründung

Die Verwendung der verschiedenen Corona Hilfsmaßnahmen ist wenig transparent. Auf EU Ebene stecken die Hilfsprogramme noch in den Verhandlungen fest. Hinter verschlossenen Türen wird über Hilfen aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds der Bundesregierung entschieden. Als stabilisierend hat sich das Kurzarbeitergeld erwiesen. Die genaue Umsetzung der Novemberhilfen ist ebenfalls noch offen. Erst Ende November wurde das Verfahren gestartet. Voraussichtlich werden die Hilfen  zunächst nur als Abschlag ausbezahlt.

Das Land hat mit Hilfe zweier Nachtragshaushalte verschiedenste Programme aufgelegt, die unterschiedliche Branchen erreichen sollen. Viele öffentlich genannte Summen stehen aber bislang nur im Schaufenster und haben die hilfebedürftigen Personen oder Unternehmen noch nicht erreicht. In einigen Sektoren wie der Kultur-, Kreativ- und Veranstaltungsbranche gehen die Hilfen an den Bedarfen vorbei. Hier macht sich zunehmend Verzweiflung breit, weil die Programme einfach nicht zu den Realitäten passen. Der Teil-Lockdown von Anfang November und weitere Verlängerungen werden diese Zwangslagen massiv verstärken, wenn keine passgenaue Hilfe kommt.

Der Haushaltsplanentwurf 2021 der Landesregierung schlägt teilweise völlig ungeeignete Kürzungen vor. Während die niedersächsische Landesregierung bei politischer Bildung und Suchthilfen sparen will, hat man in Baden-Württemberg schon Ende März festgestellt, dass die ambulanten Einrichtungen und Dienste der Wohnungslosenhilfe, die Leistungen nach §§ 67 ff. des Zwölften Buchs Sozialgesetzbuch erbringen, sowie gemeindepsychiatrische und sozialpsychiatrische Einrichtungen und Dienste, die einem Versorgungsvertrag unterliegen und ambulante Einrichtungen und Dienste der Drogen- und Suchtberatungsstellen zur kritischen Infrastruktur gehören. Die Landesregierung hat immer zahlreichere Sondervermögen geschaffen, die die Transparenz belasten. Wir werden deshalb sehr genau prüfen, ob die Landesregierung den sogenannten niedersächsischen Weg für Natur-, Arten-, Gewässerschutz und nachhaltige Landbewirtschaftung ausreichend dotiert.

Die Landesregierung und manche Ökonomen haben lange auf eine V-Entwicklung gehofft. Jäher Absturz, aber auch schnelle wirtschaftliche Erholung. Der Teil-Lockdown wegen einer zweiten Welle von Erkrankungen von Anfang November samt Verlängerung macht diese Hoffnung zusehends unwahrscheinlich. Zudem ist jetzt klar , dass es nicht bei November bleibt, weil die Zahl der Erkrankungen noch zu hoch ist und ganz Europa von einer zweiten Welle erfasst wurde. Das Land muss daher mittel- und langfristig wirksame konjunkturelle Impulse setzen. Das zahlt sich umso mehr aus, wenn jetzt verlässlich investiert wird, dabei die öffentliche Infrastruktur auf neueste technische Standards gebracht wird und vorhandene massive Unterhaltsdefizite bei der Infrastruktur abgebaut werden. Ziel muss eine klimaneutrale Infrastruktur sein, die auch neuesten Anforderungen an digitale Kommunikation und Leittechnik gerecht wird.

Neubauten müssen höchsten Ansprüchen an Klimaschutz gerecht werden. Wo möglich sollte vorhandene Bausubstanz genutzt werden, weil so die graue Energie erhalten werden kann. Quartiersentwicklung, Sektorkopplung, vorbildliche Wärmekonzepte, Wärmepumpen, innovative Speicherkonzepte, effiziente Wasserstoffanwendungen und erneuerbare Energien sollen zugleich Schaufenster für technische Innovation im 21. Jahrhundert werden. Nachhaltiges Bauen und Sanieren muss ein niedersächsisches Markenzeichen werden. Damit können vorhandene Arbeitsplätze gesichert werden, neue Arbeitsplätze geschaffen werden und die Innovation von Handwerk, Gewerbe, Industrie und Forschung vorangetrieben werden.

Öffentliche Infrastruktur droht zu verfallen

Von 661 Bauwerken, die die Polizei in Niedersachsen nutzt, liegen für 50 Prozent sogenannte Baubedarfsnachweise (BNN) vor, das heißt sie sind sanierungsbedürftig. Nicht mitgerechnet ist dabei das ebenfalls sanierungsbedürftige Landeskriminalamt. Der Kriminaltechnische Institut ist wegen Baumängeln teilweise stillgelegt. Bei den 267 Bauwerke, die von Gerichten und Staatsanwaltschaften genutzt werden liegen ebenfalls für 50 Prozent der Gebäude Baubedarfsnachweise vor. Bei den Finanzämtern sind von 134 Bauwerken 55 Prozent sanierungsbedürftig und bei den 120 Bauwerken von Schulen und Ausbildungsstätten in Landesträgerschaft sind sogar 65 Prozent von Baumängeln betroffen, die eine Sanierung erfordern.

Bei 610 Gebäuden die in Niedersachsen von Krankenhäusern genutzt werden, wird der Sanierungsbedarf der „Prioritätenliste“ auf 2,5 Mrd. € geschätzt. Durch § 4 KHG wird das Prinzip der dualen Finanzierung der Krankenhäuser begründet. Die Investitionskosten der in den Krankenhausplan aufgenommenen Krankenhäuser („Plankrankenhäuser“) werden im Wege der öffentlichen Förderung durch die Länder getragen, die Krankenkassen finanzieren die laufenden Betriebskosten im Rahmen der Krankenhausvergütung. Weitere Details sind in § 9 (1) und (3) KHG geregelt. (Drs. 18/7334)

Die Hochschulrektorenkonferenz schätzt den Handlungsbedarf für die Anpassung an erforderliche Kapazitäten und den Sanierungsbedarf für 975 Bauwerke in einer aktuellen Studie auf 4,3 Mrd. €. Dabei bleibt der Bedarf für den Neubau der Universitätsmedizin - laut Landesrechnungshof ca. 5 Mrd. € ohne Forschungsgebäude - noch außen vor. Im Sondervermögen für die Hochschulmedizin sind aktuell 1,1 Mrd. € zurückgelegt, zudem liegt eine Verpflichtungsermächtigung in gleicher Höhe für künftige Haushalte vor.

Für 2594 öffentliche allgemeinbildende Schulen in kommunaler Trägerschaft liegen der Landesregierung nach eigenen Angaben keine Zahlen vor. Gleiches gilt für 132 öffentliche berufsbildende Schulen. Aufgrund von Auskünften vieler Kämmereien für das KfW-Kommunalpanel 2019 und einer Analyse vom Deutschen Institut für Urbanistik (difu) liegt für Schulgebäude in Niedersachsen der wahrgenommene Investitionsrückstand bei etwa 4,2 Mrd. €.

Bei den oben genannten Zahlen bleibt die energetische Sanierung und die Herstellung von Klimaneutralität, die erforderlich ist um die niedersächsischen Verpflichtungen nach dem Pariser Klimaabkommen zu erfüllen, außen vor. Einen Hinweis auf den notwendigen finanziellen Aufwand kann dem „agiplan-Gutachten“ des MU entnommen werden. Im Rahmen dieses Gutachtens wurden die Sanierungskosten für die Gebäude der Landesverwaltung u. a. für den KfW55-Standard, der in etwa dem Passivhausstandard entspricht, ermittelt. Danach wäre mit einem finanziellen Aufwand von ungefähr 4,3 Milliarden Euro (einschließlich Baunebenkosten) auf Kostenbasis 2014 zu rechnen. Zudem reicht der KfW 55 Standard keineswegs aus um Klimaneutralität zu erreichen.

Niedersachsenfonds auflegen - Investitionen rechtskonform absichern

Mit dem oben geforderten Niedersachsenfonds könnte die öffentliche Infrastruktur einen Quantensprung machen. Das Modell ist rechtskonform und sofort umsetzbar. Über eine Rahmenvereinbarung mit der NBank und die Einrichtung von Unterfonds legt der Landtag die Investitionsziele, die Qualitätsstandards, Nutzungsentgelte und andere Rahmenbedingungen fest. Eine vom Landtag bestimmte Fonds-Investkommission kann im Detail Einblick nehmen falls erforderlich. Unterjährige Berichte an den Landtag dokumentieren den Grad der Zielerreichung.

Mit den Investitionen des Fonds werden aktivierbare Werte erhalten oder geschaffen. Bislang bleibt der Wert des Landesvermögens bei der Beratung des Landeshaushaltes fast komplett ausgeblendet. Ob der Wert des Landesvermögens sinkt oder steigt bildet sich bei einer rein kameralistischen Haushaltsführung nicht ab. Dabei haben solche Entwicklungen fundamentalen Einfluss auf die Haushaltsführung des Landes. Verfallene Infrastruktur führt zu impliziter Verschuldung. Auch unterlassenes Handeln beim Klimaschutz führt zu impliziter Verschuldung zulasten künftiger Generationen.

Wichtig ist ein langfristig angelegtes Programm, das auch den Aufbau von Kapazitäten im Bauhauptgewerbe, Handwerk, Energie- und Wärmeversorgung, digitale Infrastruktur, Belüftung, Steuerungstechnik, Architektur und Bauplanung sicherstellt. Ein kurzfristig angelegtes Strohfeuer würde lediglich die Preise hochtreiben, weil es dann nicht lohnt die Kapazitäten auszubauen. Investitionen rechnen sich auch durch entfallende Energiekosten. Gebäude beanspruchen laut Umweltbundesamt in Deutschland etwa 35 Prozent des Endenergieverbrauchs und etwa 30 Prozent der CO2-Emissionen.

Der Bau einer klimaneutralen baulichen Infrastruktur erfordert heute vom Städteplaner, über die Architektin bis zur Handwerkerin, dem Baugewerbe bis zur Energieplanerin erhebliches Know How. Auch nachhaltige Baustoffe wie Lehm, Holz, die Sicherung der grauen Energie und Recycling bei der Sanierung ist wichtig. Dieser ganze Sektor sollte zu einer schlagkräftigen, wettbewerbsfähigen und auch exportfähigen Branche entwickelt werden. Komplexes Know How für klimaneutrales Bauen wird weltweit gebraucht. Daher sind auch die Kapazitäten für Berufsausbildungen und Hochschulen auszubauen.

Der Niedersachsen Fonds ist als Fonds des Landes im vollständigen unveräußerlichen Landesbesitz. Der Fonds wird mit eigenen Einnahmen ausgestattet. Jede Investition wird mit einem Tilgungsplan versehen. Investitions- und Tilgungszuschüsse muss der Fonds selbst finanzieren. Über Konzessionen, Mieten und Nutzungsentgelte fließen Mittel an den Investitionsfonds zurück. Der Fonds finanziert die Investitionen in voller Höhe, erzielt seine Einnahmen in Form von Konzessionen – verteilt über die Nutzungsdauer – von der öffentlichen Hand, z. B. einer Kommune und kann vollständig selbständig wirtschaftlich tätig werden. Weitere Einnahmen zur Refinanzierung kann der Fonds über Mieten und Erlöse generieren.

Die öffentliche Investitionstätigkeit wird mit der Hebelwirkung einer geplanten und kontrollierten Kapitalaufnahme bei historisch niedrigen Zinsen massiv ausgeweitet. Eine langfristige Planungssicherheit für Investitionen ist garantiert – überjährig und unabhängig von Konjunktur- und Haushaltsschwankungen. Gleichzeitig entstehen neue Spielräume in den laufenden Haushalten. Voraussetzung sind Tarifbindung, Mitbestimmung und Kriterien Guter Arbeit.

Wichtige Zukunftsinvestitionen können vorgezogen werden. Der Fonds verstetigt die Investitionsnachfrage und verbessert die Planungsfähigkeit für die Unternehmen.

Durch die Ausweitung der öffentlichen Investitionen werden private Folgeinvestitionen angeregt.

Landesregierung betreibt Symbolpolitik auf Kosten nachfolgender Generationen

Die Landesregierung propagiert eine symbolische sogenannte „Schwarze Null“, verschweigt aber, dass das Vermögen des Landes gesunken ist und neue Schattenhaushalte gebildet wurden. Ursachen sind nicht allein die Abschreibung der NORD/LB auf null und die Kreditaufnahme hundertprozentiger Tochtergesellschaften des Landes, wie der Niedersachsen Invest (NIG) und der Hannoverschen Beteiligungsgesellschaft, sondern insbesondere das Nichthandeln bei der Bauunterhaltung und beim Klimaschutz.

Die kameralistische Buchführung des Landes ist lediglich eine Ausgaben-Einnahmen-Rechnung. Eine Bilanz wird nicht erstellt. Die Buchführung bleibt daher blind für Vermögensverzehr. Mit diesem Buchführungssystem sind Deutschland und Österreich zusammen mit 14 Bundesländern in Europa mittlerweile in der Minderheit. Die konstruktive Entwicklung eines European Public Sector Accounting System ist daher vordringlich. Notwendig ist dabei die Fortschreibung der Nachhaltigkeitsindikatoren und ein Wohlfahrtsindex anstelle des BIP.

Die guten Steuereinnahmen sind erstmal vorbei. Jetzt geht es um Krisenbewältigung und Gewährleistung der staatlichen und kommunalen Handlungsfähigkeit und mittel- und langfristig wirksame konjunkturelle Impulse. Die Tilgung von Krediten muss langfristig, aber auch flexibel erfolgen um Überlastungen zu vermeiden. Für eine Verbesserung der Einnahmen müssen vermögende und sehr gut verdienende Personen im Rahmen eines Lastenausgleichs herangezogen werden. Finanzmittel müssen hocheffizient eingesetzt werden, Gebührenhaushalte überprüft und Steuerbetrug konsequent bekämpft werden. Nach dem CumEx-Skandal muss das Risikomanagement in der Steuerverwaltung grundlegend überprüft werden. Es ist unverständlich, dass dieser Großbetrug nicht früher aufgefallen ist. Steuergerechtigkeit mit Bezug auf die tatsächliche Leistungsfähigkeit der Bürgerinnen und Bürger ist ein zentraler Beitrag zum sozialen Frieden.

Die Aufteilung der Gemeinschaftssteuern nach Artikel 106 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) und den damit verbundenen Anspruch des Landes auf Deckung der notwendigen Ausgaben sowie den Anspruch der Kommunen auf Sicherstellung der kommunalen Selbstverwaltung nach Artikel 28 Abs. 2 GG muss aufgrund der Pandemie noch dringender grundlegend überprüft werden. Die föderale Struktur und eine starke kommunale Selbstverwaltung haben sich in der Krise bewährt. Das zeigt der Vergleich mit vielen anderen Ländern. Durch die Zuständigkeiten der Länder und Kommunen bei der Pandemie sind aber auch viele Kosten angefallen. Wenn die Kommunen in die Krise jetzt noch hineinsparen würden, droht eine kontraproduktive Verschärfung der Rezession.

Hintergrund für eine Überprüfung der Aufteilung der Gemeinschaftssteuern nach Art. 106 (3) GG sind auch langfristig gewachsene Aufgaben und überdurchschnittliche Kostensteigerungen der Länder und Kommunen im Bereich der Jugendhilfe, der frühkindlichen Bildung, der Kindertagesstätten, der Inklusion in den Schulen, der Ganztagsbeschulung, der sozialen Sicherung und des Klimaschutzes. Der Bund weist von 2014-2019 Überschüsse aus, hat Länder und Kommunen aber oft nur mit befristeten Programmen unterstützt, die zudem verwaltungsaufwändig sind.

Die Pandemie hat zudem bestätigt, dass eine Überprüfung der tariflichen und besoldungsrechtlichen Eingruppierung von Krankenpflegerinnen, Krankenpflegern, Altenpflegerinnen, Altenpflegern, Erzieherinnen, Erziehern, Beschäftigten mit niedrigen Einkommen und Lehrerinnen und Lehrern im Eingangsamt notwendig ist, um heutige und künftige Anforderungen an die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen und den Fachkräftebedarf erfüllen zu können. Ein Großteil dieses Personals ist bei Ländern und Kommunen beschäftigt. Auch dieser Aspekt muss bei der Überprüfung von Art. 106 (3) GG berücksichtigt werden. Die grundsätzlichen Forderungen aus der Drs. 18/3936 - „Fachkräftemangel entgegentreten - Tarifabschluss wirkungsgleich umsetzen - Sonderzahlung im öffentlichen Dienst wieder einführen“ - sind weiter zu verfolgen, um im Wettbewerb um gut qualifiziertes Personal bestehen zu können.

Auch die Anlagestrategie des Landes Niedersachsen ist nachhaltig und zukunftsfest zu machen und maßgeblich an sozialen, ökologischen und ökonomischen Faktoren wie Ressourcenschutz, Bereitstellung sozialer Infrastruktur, angemessenen Mindestlöhnen, Arbeitsschutzstandards und der Vermeidung von CO2-Emissionen auszurichten. Die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei Finanzanlagen ist mittels in der Landeshaushaltsordnung definierter ESG- Parameter vorzunehmen.