Gesetzentwurf: Gesetz zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage in Niedersachsen

Fraktion Bündnis 90/Die Grünen
Hannover, den 05.09.05
Der Landtag wolle das folgende Gesetz beschließen:
§ 1 Mitwirkung von Vereinen
(1) Einem vom Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz anerkannten rechtsfähigen Verein ist Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben

1. bei der Vorbereitung von Rechtsverordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften auf dem Gebiet des Tierschutzes durch das Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
2. in Genehmigungs- und Erlaubnis
3. verfahren vor den Landesbehörden nach § 4a Abs. 2 Nr. 2, § 6 Abs. 3, § 8 Abs. 1 (soweit der Tierschutzverein nicht bereits im Rahmen seiner Mitwirkung in der Kommission nach § 15 Abs. 1 mit dem Verfahren befasst war) und § 11 Abs. 1 TierSchG.

(2) § 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 3 und § 29 Abs. 2 LVwVfG gelten sinngemäß. Eine in anderen Rechtsvorschriften vorgeschriebene inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung bleibt unberührt.

(3) In Fällen, in denen Auswirkungen auf den Tierschutz nicht oder nur in geringfügigem Umfang oder Ausmaß zu erwarten sind, kann von einer Mitwirkung abgesehen werden.
§ 2 Anerkennung von Vereinen

(1) Die Anerkennung wird auf Antrag erteilt. Sie ist zu erteilen, wenn der Verein
1. nach seiner Satzung ideell und nicht nur vorübergehend die Ziele des Tierschutzes fördert,
2. nach seiner Satzung einen Tätigkeitsbereich hat, der sich auf das Gebiet des Landes Niedersachsen erstreckt,
3. im Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre besteht und in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen ist,
4. die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung bietet; dabei sind Art und Umfang seiner bisherigen Tätigkeit, der Mitgliederkreis sowie die Leistungsfähigkeit des Vereins zu berücksichtigen,
5. wegen Verfolgung gemeinnütziger Zwecke nach dem Körperschaftssteuergesetz von der Körperschaftssteuer befreit ist und
6. jedermann, der die Ziele des Vereins unterstützt, die Mitgliedschaft mit vollem Stimmrecht in der Mitgliederversammlung ermöglicht; bei Vereinen, deren Mitglieder ausschließlich juristische Personen sind, kann von der in Satz 1 genannten Voraussetzung abgesehen werden, sofern die Mehrzahl dieser juristischen Personen diese Voraussetzung erfüllt.

In der Anerkennung ist der satzungsgemäße Aufgabenbereich, für den die Anerkennung gilt, zu bezeichnen.

(2) Die Anerkennung wird durch das Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ausgesprochen.

§ 3 Rechtsbehelfe von Vereinen

(1) Ein nach § 2 anerkannter rechtsfähiger Verein kann, ohne in seinen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen gegen

1. Genehmigungen und Erlaubnisse der Landesbehörden nach § 4 a Abs. 2 Nr. 2, § 6 Abs. 3, § 8 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 TierSchG,
2. bau- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen der Landesbehörden, soweit sie Belange des Tierschutzes berühren sowie
3. Anordnungen oder die Unterlassung von Anordnungen durch Landesbehörden nach § 16 a TierSchG.

Satz 1 gilt nicht, wenn ein dort genannter Verwaltungsakt aufgrund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen oder in einem solchen Verfahren als rechtmäßig bestätigt worden ist.

(2) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 Satz 1 sind nur zulässig, wenn der Verein

1. geltend macht, dass der Erlass eines in Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 genannten Verwaltungsaktes oder die Unterlassung eines Verwaltungsaktes im Sinne von Absatz 1 Satz 1 Nr. 3 gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes oder Rechtsvorschriften, die aufgrund oder im Rahmen des Tierschutzgesetzes erlassen worden sind, verstößt,
2. dadurch in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich, soweit sich die Anerkennung darauf bezieht, berührt wird und
3. soweit er zur Mitwirkung berechtigt war, sich hierbei in der Sache geäußert hat oder ihm entgegen Artikel 1 Abs. 1 und 3 keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.

(3) Hat der Verein im Verwaltungsverfahren Gelegenheit zur Äußerung gehabt, so ist er im Verfahren über den Rechtsbehelf mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die er im Verwaltungsverfahren nicht geltend gemacht hat, aber aufgrund der ihm überlassenen oder von ihm eingesehenen Unterlagen hätte geltend machen können.

(4) Ist der Verwaltungsakt dem Verein nicht bekannt gegeben worden, so muss der Rechtsbehelf binnen eines Jahres eingelegt werden, nachdem der Verein von dem Verwaltungsakt Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können.

§ 4 In-Kraft-Treten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

Begründung
Allgemeiner Teil
Durch die Staatszielbestimmung des Art. 20 a Grundgesetz (GG) und Artikel 6 b der Niedersächsischen Landesverfassung ist der Tierschutz zum Rechtsgut mit Verfassungsrang erhoben worden. Daraus ergibt sich für alle Staatsorgane, so auch für die Gesetzgeber in Bund und Land, die Verpflichtung einen effektiven Schutz der Tiere zu wahren und fortzuentwickeln.
Durch das Tierschutzgesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen werden Tiere zwar um ihrer selbst willen geschützt; da Tiere aber selbst nicht klagen können und tierschutzrechtliche Normen keinen Drittschützenden Charakter haben, werden Belange des Tierschutzes bei Entscheidungen der Behörde weder durch die Verwaltung noch durch das Gericht kontrolliert. Da andererseits den Tiernutzern der Instanzenweg offen steht, werden Verwaltungsakte nicht selten im Zweifelsfall zu Lasten der Tiere getroffen. Dieses Ungleichgewicht muss korrigiert werden. Den Gesetzgebern von Bund und Land ist aufgegeben, verfahrensrechtliche Normen zu schaffen, die Überprüfungsmöglichkeiten durch Gerichte eröffnen, damit die Verwirklichung des Staatszieles Tierschutz sichergestellt ist. Mit diesem Schutzauftrag geht die Pflicht zur effektiven Kontrolle des Tierschutzgesetzes und nachgeordneter Rechtsvorschriften einher.
Dem Gesetzgeber steht für die Verwirklichung des Staatsziels Tierschutz zwar ein gewisses Maß an Gestaltungsfreiheit zu. Dies entbindet ihn aber nicht von der Pflicht, das jeweils effektivste Mittel zur Erfüllung seines Schutzauftrages anzuwenden. Dieses Mittel ist die tierschutzrechtliche Verbandsklage. Da der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Artikel 74 GG (konkurrierende Gesetzgebung) nicht abschließend Gebrauch gemacht hat und die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage bislang unterlassen hat, ist das Land gehalten, diese Regelungslücke zu schließen.
Durch das vorliegende Gesetz wird unter bestimmten Voraussetzungen gemeinnützig anerkannten Tierschutzvereinen das Verbandsklagerecht auf Landesebene eingeräumt. Die zur Klagebefugnis grundsätzlich notwendige Behauptung der Verletzung eines subjektiven Rechtes, § 42 Abs. 2 VwGO, entfällt.
Die Verbandsklage ist unter anderem im Privatrecht (§§ 13 ff. AGBG) und im Naturschutzrecht (§§ 58 ff. BNatschG) Bestandteil des Bundesrechtes. Um - wie im Bereich des Naturschutzes - den Kreis der antragsberechtigten Vereine abzugrenzen und das Verbandsklagerecht auf den satzungsmäßigen Aufgabenbereich zu beschränken, wird ein Anerkennungsverfahren für Tierschutzvereine verankert: Nach dem Vorbild des § 59 BNatSchG beschränkt sich die Klagebefugnis auf eingetragene Vereine, die staatlich anerkannt sein müssen. Schon im Interesse einer sachgerechten Aufgabenwahrnehmung und Klagevertretung sind bestimmte Voraussetzungen (Ideelle Zielstellung, landesweite Tätigkeit, Zuverlässigkeit, Erfahrung und Leistungsfähigkeit, behördlich anerkannte Gemeinnützigkeit, Öffentlichkeit) für den Antragsteller unerlässlich. Damit wird gleichzeitig einer eventuellen Missbrauchsgefahr begegnet.
Um bereits im Vorfeld den tierschutzfachlichen Sachverstand der anerkannten Vereine nutzen zu können wird ebenfalls in Anlehnung an die entsprechenden naturschutzrechtlichen Regelungen die Mitwirkung von Vereinen bei wichtigen tierschutzrelevanten Maßnahmen (untergesetzliches Regelungswerk, Genehmigungen) eingeführt. Die im frühen Verfahrensstadium durchgeführte Beteiligung der anerkannten Tierschutzvereine führt dazu, dass die Behörden aufgrund einer möglichen Verbandsklage tierschutzrechtliche Bedenken und Einwände weitaus mehr berücksichtigen als bei der bisherigen Verfahrensweise und daher weniger Anlass zu einer Klage geben werden.
Die Verbandsklage bringt den in den Vereinen vorhandenen Sachverstand zum öffentlichen Wohl in das Verfahren und damit die Entscheidungsfindung ein.
Sie stellt zudem sicher, dass Entscheidungen auch dann durch unabhängige Gerichte überprüft werden können, wenn allein die Verletzung tierschutzrechtlicher Bestimmungen in Betracht kommt. Sie bewirkt außerdem, dass behördliche Entscheidungen nach § 16a TierSchG nicht nur aus der Sicht der Tierhalter und – nutzer, sondern auch aus der Sicht der Belange des Tierschutzes gerichtlich überprüfbar werden.
Die erweiterte gerichtliche Überprüfung wird außerdem dazu führen, dass die zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe des Tierschutzrechts eine Konkretisierung durch die Gerichte und Obergerichte erfahren, was der Rechtssicherheit in diesem Bereich dienlich ist.
Wenn anerkannte Tierschutzvereine klagen, ist zudem eine von Engagement und Sachkenntnis geprägte Prozessführung zu erwarten. Durch die Einführung einer Verbandsklage könnten Gerichte sogar entlastet werden. An die Stelle vieler Einzelklagen wird zu einem Teil die Verbandsklage im Präzendenzfall treten. Bei dieser Verbandsklage tritt ein dem einzelnen Bürger an Sachkunde überlegener Verein auf. Dieses Mehr an Sachkunde kann sich das Gericht zunutze machen. Die Vereine sind besser als der Einzelne in der Lage, die Interessen von Tieren vor Gericht zu vertreten. Die gerichtliche Prüfung des Sachverhaltes wird durch den eingebundenen Sachverstand erleichtert, die bestehende verwaltungsgerichtliche Kontrolle effektiver für Tiere genutzt.
Befürchtungen, dass die Einführung der Verbandsklage zu einer Prozessflut führen könnte, sind unbegründet. Da nur anerkannte Vereine klagen können und das Kostenrisiko im Unterliegensfall zu tragen haben ist z. B. im Naturschutzrecht die befürchtete Prozessflut ausgeblieben. Hinzu kommt die oben beschriebene präventive Wirkung durch eine sorgfältigere Verwaltungstätigkeit.

Einzelbegründungen

Zu § 1:
§ 1 regelt die Mitwirkung der vom Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz anerkannten Vereine bei der Vorbereitung von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften des Ministeriums und bei einigen, bestimmt bezeichneten Verwaltungsakten, die von den Landesbehörden erlassen werden.
Nach Abs. 1 Nr. 1 ist den anerkannten Vereinen vor dem Erlass von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet des Tierschutzes Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben.
In Abs. 1 Nr. 2 wird die Mitwirkung der anerkannten Vereine in folgenden Genehmigungs- und Erlaubnisverfahren vor den Landesbehörden vorgesehen:
- in Verfahren über eine Ausnahmegenehmigung für ein Schlachten ohne Betäubung (Schächten) nach § 4 a Abs. 2 Nr. 2 TierSchG,
- in Verfahren über eine Erlaubnis zum Kürzen der Schnabelspitze bei Nutzgeflügel und zum Kürzen des bindegewebigen Endstückes des Schwanzes von unter drei Monate alten männlichen Kälbern mittels elastischer Ringe nach § 6 Abs. 3 TierSchG,
- in Verfahren über eine Genehmigung für Versuche an Wirbeltieren nach § 8 Abs. 1 TierSchG, soweit der jeweilige Verband nicht bereits im Rahmen seiner Mitwirkung in der Kommission nach § 15 Abs. 1 mit dem Vorhaben befasst war,
- in Verfahren über eine Genehmigung für das Züchten, Halten, zur Schau Stellen, Ausbilden, Handeln und Bekämpfen von Wirbeltieren nach § 11 Abs. 1 TierSchG.

Für diese Mitwirkung spricht die erhebliche Relevanz dieser Verfahren für die Belange des Tierschutzes, die die Einbeziehung des Sachverstandes der anerkannten Tierschutzvereine nahe legt. Auch können die anerkannten Tierschutzvereine die Treuhänderstellung, die ihnen eingeräumt werden soll, ohne eine solche Mitwirkung nicht effektiv wahrnehmen.
In Absatz 2 wird klargestellt, dass von einer Anhörung abgesehen werden kann, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint oder wenn durch die Anhörung die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgebenden Frist in Frage gestellt würde (§ 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG). Eine Anhörung muss unterbleiben, wenn ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht (§ 28 Abs. 3 VwVfG). Durch § 29 Abs. 2 VwVfG werden u. a. öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen geschützt. Wenn durch das Bekannt werden einzelner Tatsachen, die in einem Sachverständigengutachten genannt sind, berechtigte Geheimhaltungsinteressen Beteiligter oder dritter Personen verletzt würden, kann die Behörde die entsprechenden Stellen schwärzen oder in anderer Weise unkenntlich machen oder, wenn dies nicht geht, die Einsicht in das Gutachten ganz verweigern.
Nach Absatz 3 kann in Bagatellfällen, in denen Auswirkungen auf die Tiere nicht oder nur in geringfügigem Umfang oder Ausmaß zu erwarten sind, von einer Mitwirkung abgesehen werden.
Zu § 2:
Die Voraussetzungen, unter denen die Anerkennung auf Antrag zu erteilen ist, orientieren sich an den §§ 59 Abs. 1 Satz 2, 60 Abs. 3 BNatSchG. Mit den Anerkennungsvoraussetzungen in Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und 5 wird dem Gedanken Rechnung getragen, dass im Interesse einer sachgerechten Aufgabenwahrnehmung und Klagevertretung bestimmte Voraussetzungen wie z. B. Mitgliederzahl, Leistungsfähigkeit, überregionale Tätigkeit, Öffentlichkeit und Gemeinnützigkeit des Vereins unerlässlich sind. Durch diese Anforderungen wird gleichzeitig einer eventuellen Missbrauchsgefahr begegnet.
Zu § 3:
Das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine orientiert sich im Grundsatz an den bestehenden Verbandsklageregelungen im Naturschutzrecht, trägt aber dem Umstand Rechnung, dass es hier nur um eine Klage gegen oder auf Verwaltungsakte, die von den Behörden des Landes Niedersachsen erlassen worden sind oder werden sollen, gehen kann.
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 trägt der erweiterten Vereinsmitwirkung, wie sie in § 1 Abs. 1 Nr. 2 vorgesehen ist, Rechnung, indem er die tierschutzrechtliche Verbandsklage gegen folgende Genehmigungen und Erlaubnisse der Landesbehörden zulässt:
- gegen eine Ausnahmegenehmigung für ein Schlachten ohne Betäubung (Schächten) nach § 4 a Abs. 2 Nr. 2 TierSchG,
- gegen eine Erlaubnis zum Kürzen der Schnabelspitze bei Nutzgeflügel und zum Kürzen des bindegewebigen Endstückes des Schwanzes von unter drei Monate alten männlichen Kälbern mittels elastischer Ringe nach § 6 Abs. 3 TierSchG,
- gegen eine Genehmigung für Versuche an Wirbeltieren nach § 8 Abs. 1 TierSchG sowie
- gegen eine Genehmigung für das Züchten, Halten, Zur Schau Stellen, Ausbilden, Handeln und Bekämpfen von Wirbeltieren nach § 11 Abs. 1 TierSchG
Die Erweiterung der Klagemöglichkeiten in Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 betrifft Genehmigungsverfahren nach der Landesbauordnung und dem Bundesimmissionsschutzgesetz, soweit dabei öffentlich-rechtliche Bestimmungen aus dem Tierschutzgesetz oder aus einer aufgrund dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnung zu beachten waren. Ohne die gesetzliche Möglichkeit, die Einhaltung dieser zum Schutz der Lebens- und Wohlbefindensinteressen von Tieren ergangenen Vorschriften durch die Verwaltungsgerichte überprüfen zu lassen, bliebe die Treuhänderstellung, die das Gesetz den anerkannten Tierschutzvereinen einräumen will, unvollständig und der angestrebte effektive Tierschutz würde verfehlt.
Diesem Anliegen entspricht auch die Erweiterung der K