Antrag: Einsetzung einer Enquete-Kommission - „Schaffung zukunftssicherer Kommunen in Niedersachsen“

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Der Landtag wolle beschließen:

Entschließung

Der Niedersächsische Landtag setzt gemäß § 18 a seiner Geschäftsordnung (GOLT) eine Enquete-Kommission ein, die sich mit der Schaffung einer zukunftssicheren Kommunalverwaltung in Niedersachsen, der territorialen Abgrenzung der Kommunen in Niedersachsen und einer weitestgehenden Funktionalreform sowie einer umfassenden Bürgerbeteiligung befasst.

Die Enquete-Kommission soll dabei die strukturelle Finanznot der Kommunen, die zu beobachtenden und abzusehenden Veränderungen im Verhältnis Bürger – Verwaltung durch technische Entwicklungen (insbesondere durch eGovernment) sowie die sich aus dem demografischen Wandel ergebenden Handlungsperspektiven berücksichtigen.

Zielsetzung der Enquete-Kommission ist die Erarbeitung von konkreten Neuordnungsvorschlägen für die Aufgaben und ggf. auch Grenzen der Landkreise, kreisfreien Städte, der Region Hannover, der Städte und der Gemeinden in Niedersachsen und die Entwicklung von Vorschlägen für eine tief greifende Funktionalreform in dem Flächenland Niedersachsen.

Auf dieser Grundlage soll die Kommission konkrete Umsetzungsvorschläge für den Landtag erarbeiten und zugleich eine gesellschaftspolitische Diskussion u.a. über die Frage anstoßen: Was erwarten die Bürgerinnen und Bürger von ihrer Kommune, welche Leistungen können nur (noch) in Kooperation mit der Bürgerschaft sichergestellt werden und welche Ergänzungen repräsentativer Entscheidungsformen mit direktdemokratischen und kooperativen Formen der Demokratie sind bei veränderten Bedingungen notwendig.

I. Politische Handlungsfelder

Die Kommission befasst sich unter Berücksichtigung einer professionellen, bürgernahen und wirtschaftlicheren Verwaltung, auch unter finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten insbesondere mit folgenden Themen:

  • Zahl und Größe der Landkreise, kreisfreien Städte sowie der Region Hannover und ihrer territorialen Abgrenzung unter Berücksichtigung tatsächlicher Verflechtungsbeziehungen
  • Zahl und Größe der Städte und Gemeinden sowie ihrer territorialen Abgrenzung unter Berücksichtigung tatsächlicher Verflechtungsbeziehungen
  • Die Aufgabenverteilung zwischen Landesverwaltungsbehörden und Aufgabenerledigung durch Kommunen im Hinblick auf die weitgehende Aufgabenerledigung durch kommunale Behördenstrukturen sowie zwischen Kreisebene und Gemeindeebene (Funktionalreform)
  • Beteiligungs- und Mitwirkungsrechte der Bürgerschaft bei veränderter Aufgabenverteilung und territorialen Grenzen

Auf der Grundlage der Zwischenergebnisse der Enquete-Kommission "Demografischer Wandel ”¦" soll die Kommission Vorschläge im Hinblick auf künftig erforderliche Verwaltungsleistungen und den Voraussetzungen für deren Erbringung unter nachstehenden Fragestellungen erarbeiten:

  • Unter welchen Voraussetzungen können Regionen als Verwaltungs-/Abstimmungsebene die Entwicklung steuernde Aufgaben übernehmen? Welche Kriterien können für eine Region identitätstiftend zu Grunde gelegt werden?
  • Welche Verwaltungsfunktionen werden von der Verwaltung des Kreises bzw. von der gemeindlichen Verwaltungsebene erwartet?
  • Welche Größenkriterien sind daraus zu entwickeln? (Richtgröße?)
  • Sind auch wirtschaftliche Strukturdaten bei einer Neuordnung zu berücksichtigen?
  • Können Verwaltungsleistungen mehrerer Verwaltungsträger gemeinsam in "Bürgerbüros" am Wohnort angeboten, aber zentral bearbeitet werden (front-office – back-office) und welchen rechtlichen Anpassungsbedarf gibt es hierfür?
  • Welche Geschäftsfelder bzw. Aufgabengruppen sind sinnvoll einem Verwaltungsträger zuzuordnen (Bündelung).
  • Welche Steuerungs- und Überwachungsfunktionen sind bei einer gemeinsamen Leistungserbringung verschiedener Verwaltungsträger vorzusehen, wie ist die Verantwortlichkeit erkennbar sicherzustellen?
  • Welche Modelle zur länderübergreifenden Zusammenarbeit sind denkbar?
  • Hat sich die – funktionale - Zuständigkeitsaufteilung für die kommunale Ebene in Landkreise, kreisfreie Städte, Große selbständige Städte, selbständige Gemeinden, Samtgemeinden, Städte und Gemeinden in Niedersachsen bewährt oder sollte sie vereinfacht werden?
  • Reichen Einwohnerfragestunden, Einwohner-/Bürgerversammlungen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid und Einwohner- /Bürgerantrag zur notwendigen Neugestaltung des Kräftedreiecks zwischen Bürgern, Kommunalvertretung und Verwaltung hin zur Bürgerkommune aus? Welche Ergänzungen repräsentativer Entscheidungsformen mit direktdemokratischen und kooperativen Formen der Demokratie sind notwendig?

II. Zusammensetzung der Kommission

Der Kommission gehören 23 Mitglieder an, und zwar 15 Mitglieder des Niedersächsischen Landtages und acht Sachverständige, die nicht Abgeordnete sind. Von den Abgeordneten werden acht von der Fraktion der CDU, fünf von der Fraktion der SPD und je einer von der Fraktion der FDP sowie von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen benannt. Die Sachverständigen werden im Einvernehmen der Fraktionen benannt; andernfalls gilt § 18 a Abs. 2 Satz 3 GOLT.

Im Übrigen gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung für die Ausschüsse des Landtages sinngemäß.

Die Kommission kann zur Unterstützung ihrer Arbeit öffentliche Anhörungen mit Sachverständigen durchführen.

III. Kommissionsbericht

Die Kommission legt ihren Bericht dem Landtag bis zum 30.10.07 vor.

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Begründung:

Für  Niedersachsen wird es auch unter Berücksichtigung des Demographischen Wandels notwendig sein, künftig die Verwaltungen auf Kreisebene und auf der Ebene der Städte und Gemeinden professioneller, bürgernäher und wirtschaftlicher zu gestalten. Hierbei könnte es notwendig werden, nicht mehr hinreichend leistungsfähige Verwaltungen auch unter finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten abzubauen oder zusammenzulegen und Landesaufgaben auf die Kommunen zu verlagern.

So sieht es offenbar auch Prof. Dr. Hesse in seinem Gutachten "Verwaltungsmodernisierung im Bereich der Raumordnung und Landesentwicklung – Vergleichsanalyse und Aufgabenkritik" vom 6. Februar 2006 für die niedersächsische Landesregierung: "Zumindest für die kommende Legislaturperiode dürfte es sich aber als unverzichtbar erweisen, Aussagen zur Tragfähigkeit der gegebenen Organisations- und Gebietsreform zu machen, mithin nicht nur den Umfang, sondern vor allem auch die Form dezentraler Aufgabenverantwortung neu oder doch zumindest verändert zu definieren. Dies muss zunächst nicht in eine gleichsam umgehende und flächendeckende Gebietsreform münden, doch wäre zumindest die anzustrebenden Größenordnungen festzulegen und Ordnungs- wie Entwicklungspolitiken darauf auszurichten. Die in nahezu allen Ländern erkennbare Entwicklungsdynamik dürfte hier auch an Niedersachsen nicht vorbeigehen."

Nach einer Gesamtschau der in den einzelnen Ländern stattfindenden Verwaltungsreformen ergeben sich unterschiedliche Modernisierungsansätze.

Sowohl die Zweistufigkeit (wie in Niedersachsen) als auch die dreistufigen Modelle (z.B. Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen) bieten wegen ihrer Konzentrationswirkungen erhebliche Chancen einer Stärkung der Landkreise. Exemplarisch sei auch auf die Verwaltungsreformmaßnahmen in Schleswig-Holstein mit der zunächst freiwillig ausgestalteten Bildung von Verwaltungsregionen für staatliche Aufgaben hingewiesen.

Aufgabenverlagerungen auf die kommunale Ebene bedingen neben einer konkreten Finanzierung ("Konnexität") aber auch eine zukunftsgerichtete organisatorisch-strukturelle Vorbereitung der Landkreise und Gemeinden im Hinblick auf Effektivität und Effizienz in der Aufgabenwahrnehmung.

Dabei ist am verfassungsrechtlich verankerten Leitbild des Kreises als bestehende allgemein anerkannte Institution mit bestimmten Funktions- und Raumbezügen festzuhalten.

Die kommunale Selbstverwaltung ist im Übrigen durch Art. 28 (2) GG in ihrem Kern verfassungsrechtlich geschützt.

Zur Substanz der kommunalen Selbstverwaltung zählt vor allem die bürgernahe und demokratisch unmittelbar legitimierte Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung. Dies ermöglicht die Identifikation der Bürgerinnen und Bürger wie auch der angehörigen Städte und Gemeinden mit dem jeweiligen Kreis.

Der Kreis ist dabei zugleich untere (staatliche) Verwaltungsbehörde. Seine maßgeblichen Aufgaben liegen in der regionalen Wirtschaftsentwicklung einschließlich Fremdenverkehr, beim ÖPNV, der sozialen Gestaltung und Gesundheitsvorsorge, dem Kreis als Kulturraum, der die Volkshochschulen ebenso umfasst wie die Musikschulen, Museen und Bildungseinrichtungen, und der Wahrnehmung allgemeiner sicherheits- und ordnungsrechtlicher Aufgaben.

Die jeweilige (Wohnort-)Gemeinde ist zumindest in den ländlichen Gebieten des Landes erster Anlaufpunkt für Anträge und Auskünfte. Verwaltungsbeziehungen werden zu einem großen Teil durch persönliche Kenntnisse geprägt.

Eine Orientierung an diesem Leitbild bedeutet mit Blick auf die notwendige Reform, dass

  • alle wesentlichen von den Bürgerinnen und Bürgern nachgefragten Leistungen bürgernah angeboten werden (müssen),
  • die Aufgabenübertragungen von der staatlichen (Sonderbehörden) auf die kommunale Ebene (Landkreise, kreisfreie Städte) grundsätzlich zu begrüßen sind. Durch sie wird dem Grundsatz der Einheitlichkeit der Verwaltung Rechnung tragend die Bündelungsfunktion der Landkreise gestärkt. Dadurch wird eine effiziente Verknüpfung mit weiteren bereits wahrgenommenen Aufgaben gewährleistet,
  • eine Homogenität von Verwaltungsstrukturen im Landesvergleich erreicht wird,
  • gleichwertige Lebensverhältnisse gesichert werden. Die Leistungsfähigkeit der Kreisverwaltungen spielt hier eine bedeutende Rolle,
  • durch Erweiterung der regionalen Planungsräume eine Zurückdrängung von Stadt-Umland Problemen erreicht wird,
  • die Europatauglichkeit der Landkreise verbessert wird.
    Unstreitig durchdringt das europäische Recht zunehmend weite Teile des nationalen Rechts. Viele Aufgaben der Landkreise bspw. im Umwelt- und Veterinärrecht sind europarechtlich geprägt. Den daraus abzuleitenden Vorgaben ist nur durch eine Konzentration der Verwaltungsressourcen zu entsprechen. Zudem werden europäische Förderprogramme nicht auf die traditionellen Kreisstrukturen, sondern auf größere Räume ausgerichtet,
  • die demokratische Legitimation von Verwaltungsleistungen über die entsprechenden Vertretungskörperschaften wie z.B. den Kreistag gefördert wird,
  • durch ortsnahe Kompetenzverankerung und phantasievollen Entscheidungsformen mit direktdemokratischen und kooperativen Formen der Demokratie die Bürgerinnen und Bürger zur aktiven Mitgestaltung der örtlichen Verhältnisse ermuntert werden, um so größere Akzeptanz, stärkere Demokratisierung, mehr Solidarität sowie Effizienz und Effektivität zu erreichen.

Fraktionsvorsitzender

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